摘 要：民主制度供给过程中混混的进入为审视基层民主在村庄中的实践提供了新的视角。本文以东部沿海发达地区M镇为例, 呈现制度供给下的混混治村及其社会后果, 就此引发关于基层民主实践的思考。研究表明, 乡村混混利用制度供给在实践中的制度缝隙, 采取利益收买、关系构建、暴力威慑等策略掌控村民和村民代表, 形成与村级正式权力相抗衡的格局。混混治村不仅导致村庄分裂与发展受限, 而且使得基层政府逐渐失去对乡村社会的控制。制度供给引发的混混治村现象, 呈现出基层民主实践的悖论, 表现在民主主体错位、民主制约治理、民主制度内卷化等多个方面。
一、问题提出
早在20世纪初期, 学术界就关注到了乡村混混的研究价值。来华教士明恩溥在《中国乡村生活》一书中断定, 不理解中国乡村混混就无法理解中国农村[1]。杜赞奇、黄宗智等人则指出, 在国家政权建设绕开传统的权力文化网络或者在村庄半无产化的结构下, 混混、恶霸力量容易攫取村级权力, 造成国家政权内卷化[2][3], 混混作为乡村社会重要的治理力量成为学界研究的关注点。
学界关于混混治村的研究, 存在两种研究视角:一是从关系视角出发, 探讨混混治村下的乡村关系。贺雪峰指出, 在收取农业税费时期, 由于要解决乡村社会中的钉子户问题, 乡镇援引混混力量协助收取税费, 乡镇许诺混混从中抽取部分提成, 从而形成乡村利益共同体[4]。夏柱智则研究了税改以后混混治村的特点, 他认为, 在税改以后, 乡村形成的混混治村模式, 与乡镇行政利用乡村混混应对钉子户、压制边缘力量、完成行政任务有关, 乡镇干部借助乡村混混的灰色暴力建立村庄秩序, 从而形成了新的乡村合谋[5]。二是从主体视角出发, 探讨混混这一主体对于村庄治理的影响。陈柏峰注意到20世纪90年代由于村庄公共品供给中存在搭便车行为, “好混混”可以依靠暴力和暴力威胁遏制搭便车行为, 维系村庄内部公共品合作和供给[6]。杨华将乡村混混置于村落、市场和国家的互动中进行理解, 指出乡村混混构成了乡村治理的非正式基础[7]。李祖佩通过对乡村混混历史变迁的梳理发现, 乡村混混从积累名气的社会边缘人变化为积累资本的经济精英, 导致的后果是, 国家惠农政策所带来的福利以及地方社会发展成果相当一部分被混混截留, 基层政权合法性丧失, 基层治理内卷化困境凸显[8]。上述两个视角均是将混混置于乡村社会中进行讨论, 混混治村之所以可能与基层社会治理能力的弱化相关。
本文所要关注的混混治村现象, 区别于已有的混混治村研究, 将混混治村置于民主制度供给背景下, 着眼于从制度视角来看混混治村的发生机制及其后果。80年代我国开始推行村民自治, 学界关于基层民主的研究大体存在两种进路。制度主义进路下的基层民主从规范意义上关注基层民主制度本身, 着力促进基层民主制度的完美设计[9][10]。基层治理进路则着眼于关注基层民主制度是如何在具体的社会实践中运行, 即关注基层民主制度的运行机制, 着力分析基层民主制度与社会结构、社会基础之间的关系[11]。本文依循基层治理的进路, 探讨在基层民主制度供给下, 混混如何借助制度缝隙掌握村庄权力以控制村庄, 分析混混治村所带来的乡村治理困境, 并借此反思基层民主制度在实践中的悖论。
本文的经验材料来源于2017年3月笔者于东部沿海发达地区M镇 (按照学术惯例, 本文人名、地名均匿名) 为期20天的实地调研。M镇下辖24个行政村, 2个社区, 总人口2.6万人, 2016年的GDP为23亿, 可用财力6000万元。在M镇的调研主要围绕制度供给后的乡村治理状况全面展开, 重点关注到混混治村的产生及其影响。调研方式和调研对象分为两部分, 一是在村庄中与村干部和普通群众深入访谈, 并进行参与式观察, 二是在乡镇中与乡镇领导、干部深入访谈, 并查阅相关文件资料, 从而获得了全面而丰富的一手资料。混混主导村庄治理是东部沿海发达农村新出现的现象, 对少数个案的深度剖析是为了呈现现象背后的逻辑与机制, 是将个案现象一般化的过程, 故而具有典型意义。
二、民主制度供给与混混的崛起
1. 富人治村与作为边缘人的混混
M镇是东部沿海利益密集型地区。当地工业从80年代初起步, 逐渐发展形成塑料、机械、轻纺三大优势产业, 以塑胶为主的汽车配件远销国内外。工业化的迅速发展一方面激发了土地的价值, 目前该镇耕地的征收价格为10万元/亩, 宅基地的私下交易价格为10万元/间, 一间为30m2。另一方面带来了各种经济机会, 村民们可以进厂务工、出租房屋, 以及做各种大小生意, 当地大多数村民的家庭年收入均不低于10万元。随着近几年小城镇建设的迅速推进, M镇的重点工程项目增多, 仅2017年一年就有47项重点工程项目, 比如一个旧村改造项目的前期启动资金为50亿, 大量的外生利益注入村庄。因此, M镇各村的内生资源和外生利益都极为密集。
在利益密集型村庄, 丰富的村集体资源使得村级治理所面对的问题, 不是经济资源的提取, 而是集体资源的分配[12]。由于大量集体资源的存在, 一方面会诱使部分富人通过当村干部获得汲取资源的机会, 另一方面由于资源分配存在难题, 需要依靠能力强的富人分配资源和把控村庄。因此, 在主客观因素的影响下, 利益密集催生了富人治村。在M镇, 60%的村书记和村主任是自己开办企业或经商, 剩余40%的书记、主任自身没有企业, 但部分是子女或兄弟办企业。一般来讲, 没有丰厚的经济收入和强大的社会关系, 难以当选成为村庄中的一、二把手。
在富人主导的村庄, 混混若要想从村庄中谋利, 最好的办法是成为富人的“马仔”, 为富人服务, 典型表现在竞选拉票上。在选举前, 村庄内部的派性斗争风起云涌, 富人会通过收买混混为他们跑腿拉票。混混的工作是在村庄内部宣传制造舆论, 搜集情报、站岗放哨、武力威慑, 协助富人赢得选举的胜利[13]。一些能力突出的混混, 甚至可能被选作富人在村中的代理人, 由于富人要经营企业, 无暇顾及村庄建设, 会找能力突出的混混亲信协助他们管理村庄。
M镇的A村, 村书记吴顺波是全村首富, 连任四届书记, 拥有三家企业, 常年在国外跑业务, 上任首届一肩挑, 在他上任第二届时就力推混混吴义昌担任村主任, 该人是其竞选团队的核心成员, 一直“效忠”于他。
混混与富人之间结成互利共赢的利益共同体。一方面, 富人需要依靠混混为其赢得选票、摆平村庄事务, 另一方面, 混混需要依附富人获得一定的利益, 比如获得宅基地的审批权, 项目工程的承包权, 以及土地违规买卖的灰色收入等。但是, 混混只是富人掌控村庄的工具, 且只能听命于富人, 具有一定的人身依附性。因此, 在这一共同体中, 混混显然处于绝对的弱势地位。尽管有些能力强的混混能够在村庄中代表富人管理村庄, 但村民对其的评价却是富人的“狗腿子”, 随时都可能被踢走。混混由于没有固定职业, 只能临时性地获得一些非正规收入, 有时甚至会动用暴力。在经济收入不稳定的情况下, 混混们的生活质量也得不到保障, 因此被当地村民瞧不起, 属于村庄中的边缘人。
2. 民主制度供给与混混控制村庄
在利益密集型村庄, 富人成为最为合适的权力主体和治理主体。在富人主导的派性斗争和治理格局之下, 产生了贿选、私人治理、政治排斥等一系列问题[14][15], 村庄成为富人的权力斗争与利益汲取的场所, 普通村民被排斥在权力与利益之外, 富人村干部与分散的村民之间关联微弱。富人治村严重破坏了基层民主政治, 损害了国家治理权威, 从而侵害了党的执政根基。为了改变这一局面, M镇所在地区N县纪委, 通过民主制度的供给增强村民参与村庄政治的权利与能力, 以此监督和约束村干部的权力。
民主制度供给主要包括三个方面, 一是制定小微权力清单, 二是制定五议决策法, 三是落实村监会的职能。在相应的民主制度出台实施以后, 一方面确实限制了村庄中的小微权力, 防范了村干部推诿扯皮、故意发难、吃拿卡要、违规操作等行为。另一方面却产生了混混控制村庄的意外后果。混混借助下沉的民主权利, 积极监督村干部, 参与决策村庄中的各项事务, 影响村干部的权力行使, 逐渐成为村庄中的控制者。
首先, 混混借助小微权力清单严格监督村干部的权力运行。小微权力清单针对村庄中的各项村务设置了办事流程, 村干部在处理村务过程中必须按照流程办事, 任何人都拥有监督权。由于乡村社会的事务具有一定的不规则性, 并不一定能够完全按照办事流程执行, 一些对村干部有意见的混混就会借此发挥, 借机生事, 以此削弱村干部的权威。
M镇Y村的老书记应家昌在2012年时为了配合完成重点工程项目, 征地300亩, 存在一定的违规操作行为。2015年, 村里的一位80后混混应晓忠想参与竞选村主任, 为了扳倒老书记, 他鼓动村民在村里针对老书记拉白色横幅示威, 带领群众到县市上访, 甚至扬言要通过自己的前女友在中央电视台曝光, 以此倒逼乡镇查处老书记应家昌的问题, 老书记的威信一落千丈。
其次, 混混利用五议决策法影响和控制村庄中的重大事务决策。五议决策法是针对村级重大决策事项设置的决策流程, 强调村民代表和村民的参与权利, 即将村民代表纳入参与决策, 并接受群众评议, 如果村民代表和群众提出异议, 由村两委商定的相关事项就可能被推翻。因此, 混混会利用村民和村民代表, 左右村级事务的决策。
2016年, M镇要在D村完成一项重大工程项目, 需要征地。W村老书记王平不同意征地, 因此既不开会, 也不在协议上签字。李刚是该村有名的混混, 43岁, 祖辈和父辈是当地有名的赌徒, 他也沿袭了父祖的恶习, 吃喝嫖赌样样精通。他曾经与王平书记有一些过节, 李刚看他消极抵制, 就直接动员所有的村民代表签了字。李刚将村民代表签好字的文件拿到乡镇, 说“村民代表都签字了, 说明这事是有利于村集体的, 大家都同意, 他不同意是什么意思?”乡镇见此, 对书记非常愤怒, 当即将书记的签字权免掉。
最后, 混混通过村监会约束村干部的权力行使, 甚至架空村书记的权力。村监会是各村执行小微权力清单和村干部廉洁履行职责的专门监督组织, 拥有知情权、质询权、审核权和建议权。村庄中的重大事项决策须由村监会全程监督, 村务、财务公开情况和财务报账前的原始凭证须由村监会审核签字。村监会的职能形成了对村干部权力的有效约制。因此, 对于混混而言, 可以借助村监会钳制村干部的权力。
李刚由于经济条件的限制, 在合村之后没有经济实力竞选村干部, 他就设法让他老婆当上村监会主任, 实际由他掌握村监会的签字权。2016年, 李刚为了警告时任书记王平不要跟他抢项目, 在王平完成一个公墓建设项目须由村民代表和村监会签字验收时, 李刚以工程质量不合格为由拒绝签字验收, 导致王平的工程余款被拖欠, 新建公墓至今无法投入使用。
可以看到, 在民主制度供给以后, 混混一改村庄边缘人的形象, 利用各项制度提供的民主权利, 积极介入村庄事务, 从多个方面影响和控制村庄, 俨然成为村庄权力的掌控者和村庄的主人。
三、制度供给与混混治村的耦合机制
在制度供给和权力约束之前, 村干部是村庄中绝对的权力主体和治理主体, 村庄中的各项事务都由他们全权决定。自上而下的民主制度供给, 客观上强化和确证了村民和村民代表的权利, 相应地弱化了村干部的权力。值得探讨的是, 在村级正式权力只是被削弱而未彻底瓦解的情况下, 混混如何实现对村庄的实际控制?制度供给与混混治村之间的内在关联何在?研究发现, 民主制度供给与混混治村存在一定的耦合, 即民主制度的供给彻底改变了村庄内部的权力结构, 混混利用制度缝隙, 采取一系列非正式策略, 牢牢掌握住新的权力结构, 从而实现了对村庄的控制与治理。
1. 制度供给下村庄权力结构的逆转
在利益密集型村庄实行富人治村, 对于村庄和基层政府而言是一个双赢的选择。富人村干部可以利用自身的经济资源和人脉资源促进村庄的迅速发展, 基层政府则通过控制富人村干部的发展诉求, 将之作为控制村庄的有力抓手。王国勤曾正面评价过富人治村的优势, 即富人治村在“有效性”和“稳定性”方面具有一定的绩效[16]。
富人治村的“有效性”和“稳定性”实际上是以牺牲村庄的“公正性”为前提, 其充分体现在村庄选举和村庄治理中。在激烈的竞争选举中, 富人之间依托金钱政治进行权力角逐, 贿选现象严重。在日常治理中, 富人村干部延续金钱政治的思维, 一方面依靠金钱摆平一切问题, 将具体事务交由其他副职干部和非富人村干部处理, 自身则处于“有治理主体无治理行为”的状态。另一方面, 富人村干部通过金钱投资获得权力位置, 因而将公共资源侵吞为私有或划分给自己人, 他们为村民做好事, 都视为个人的“慈善行为”, 从而将村庄治理变为私人性治理, 普通村民被排斥在村庄政治之外[17][18]。在富人主导的村庄政治中, 普通村民只是在选举时被动员起来参与非民主的投票, 在日常治理中处于彻底失语的状态。富人村干部与普通村民之间的关联微弱, 相互疏离, 由此形成了以富人为主导的悬浮型村庄权力结构。
贺雪峰指出, 富人治村具有局部合理性, 但中国农村的基层治理, 不能求助于富人治村, 而应当发展基层民主[19]。M镇在N县纪委的主导下, 通过自上而下的权利赋予与程序规定, 激活了村民民主参与与民主管理的权利, 村民可以对村级各项事务进行程序监督, 村庄中的村监会和股份经济合作社成员均需从村民代表中产生, 村庄中各个主体参与村庄事务的位置与方式得以确立。
与富人主导下的悬浮型村庄权力格局相比, 制度供给形塑了新的权力结构, 即在正式的村级权力结构之外, 还形成了以村民和村民代表为主体的非正式村民权力结构。村民权力结构利用民主权利将分散的村民组织起来, 凝聚成为有力的底层力量, 对村干部的权力行使和村庄事务的运行具有一定的支配力。村级权力结构以村干部为权力主体, 具有管理村务和服务村民的职责与权力;村民权力结构以全体村民为权利主体, 以村民代表为权力的代表主体, 他们拥有表达自身诉求、参与、管理、监督村务的权利, 村民参与村务的权利转化为制约村干部的权力。前者代表村集体行使权力, 后者对前者进行监督, 从而形成对于村庄内部正式权力结构的制衡。
在新的村庄权力结构之下, 村干部对于村庄不再具有绝对的统治权, 他们一方面作为村民需求与村庄治理的服务者, 要尽可能满足村民的各种合理诉求, 另一方面他们要按照规则办事, 并接受来自村民和村民代表的监督。在村庄管理上, 村干部自主运作的空间不断被压缩, 村民和村民代表依赖民主制度的供给则获得了不断强化的村务管理与决策权限。
2. 制度缝隙与混混控村策略
一项制度的完美设计并不意味着制度的完美实践, 制度的落地环境会影响到制度运行的效果。制度环境与制度文本之间的错位会形成制度缝隙, 从而为一些别有用心者所用。在M镇, 由于利益密集, 村庄中始终存在激烈的派性斗争和利益争夺, 制度供给越多, 制度缝隙也就越多。N县推行的小微权力清单、五议决策法等民主制度, 一方面意在强化基层民主意见的表达, 另一方面意在监督村干部的权力运作, 防止权力滥用与权力腐败。问题在于, 村民分散的意见难以自主整合成为一致的公共意见, 村民分散的权利极易被混混控制而为己所用。同样, 上级依靠群众力量形成对村干部的监督, 也极易被利用成为混混钳制村干部的力量。由于制度设计强化了村民和村民代表的民主权利, 混混若要控制村庄, 只要控制了分散的村民和村民代表, 就可以牢牢掌控村民权力结构, 进而牢牢控制村庄。因此, 混混采取了一系列策略控制民主制度赋予下的村民与村民代表。
(1) 利益诱导
由于村庄资源具有公共性, 村干部在村庄利益分配过程中, 如若出现分配不公的情况, 就会引发村民的质疑与不满, 但大多数时候, 普通村民基本上处于失语的状态。在民主供给背景下, 暴力傍身的混混则会作为“正义”的力量出现, 夺取资源的分配权, 并将资源“公平”分配给大多数人, 以赢得村民的支持。混混依靠暴力控制村庄公共资源, 将资源分配给自己的支持者。
M镇D村的村干部在分配宅基地时, 直接跳过李刚没有给他分宅基地。当时李刚正在坐牢, 待他出狱后发现自己没有宅基地, 暴跳如雷, 他愤怒地阻止获得宅基地的村民建房子, 也不让村干部参与竞选, 并施以各种威胁恐吓, 最后村干部不得不重新分地, 并且由李刚主持分配。李刚获得宅基地分配权之后, 为他的71户支持者各分了2间宅基地, 一间30m2, 价值10万元, 其余48户则被排斥在利益分配之外。获得宅基地的村民成为李刚的铁杆支持者。
在混混主持的资源分配中, 他们与村干部同样不公平, 村民依旧处于失语的状态, 村干部也哑口无言。尽管会有少数村民向上告状, 但一方面, 由于混混没有获得正式权力, 其行为不受制度的严格监控;另一方面, 村干部自身的不公正使得混混占据道德制高点, 上级政府介入也缺乏权威力量解决。因此, 一般村民针对混混的告状基本无解。在这种情况下, 混混依靠自身暴力攫取公共资源, 再将资源分配给向自己靠拢的多数村民, 他们就能够获得村民持续的拥戴与支持。
(2) 人情建构
在村庄中, 村民呈现出原子化的状态, 力量分散, 针对村干部的制约能力有限, 他们的声音极易被湮没。相反, 村民代表的聚合能力和组织性更强, 他们可以通过村民代表大会、村监会和股份经济合作社等组织表达自身的意见。因此, 混混要想抓住村庄权力, 就必须牢牢抓住村民代表, 将村民代表变成自己人。混混一般会通过与村民代表频繁互动, 构建人情关系, 比如到村民代表家串门、吃酒席等方式建立友好关系。在新的村庄权力结构中, 村民和村民代表构成了制衡村干部的重要力量。
李刚从来不工作, 没有稳定的收入来源, 无力承担竞争贿选的成本。他聪明地意识到, 掌握了村民代表就可以把控村庄。李刚曾多次公开说过, 他要握好他的枪, 他的枪就是村民代表。他为了笼络村民代表, 经常在村里晃悠, 看到村民代表就给人送烟, 跟他拉拉家常, 每次送烟都是100元/包的利群。看到是村民代表家办酒席就去吃吃酒席, 每次人情至少花费1000元。
在李刚的努力下, 他不仅笼络了他自己所在自然村D村的村民代表, 还获得了W村其他四个自然村村民代表的支持, 全村50个村民代表都成为他的人。相比之下, 村干部由于都有自己的事业与工作, 没有时间经常在村里走动搞关系, 在笼络人心上显然不如他。此外, 由于村干部具有正式身份, 受到上下两级的监督, 不敢明目张胆地搞关系。混混由于时间充裕, 又无正式身份的束缚, 在疏通关键关系方面的能力甚至强于村干部。
(3) 暴力威慑
在制度供给之前, 村庄政治只在选举期间被激活, 选举结束后, 村庄就由村干部全权控制。制度供给将村庄政治日常化, 增加了村民或村民代表参与村庄事务的机会, 尤其是需要村民代表参与重大村务的决策。混混在村民代表中树立“狠人”形象, 依靠强权形成以自己为核心的权威地位, 所有的村民代表必须服从自己的意志, 在村务决策投票时, 村民代表必须遵循混混的个人意志。混混通过隐形暴力威慑形成对于村民代表的日常控制。
一次李刚紧急召开村民代表大会, 有两位村民代表因为打麻将不愿去开会, 李刚得知后认为这两人是在藐视他的权威, 声称今年要清理队伍, 将两人开除, 两位村民代表听说要清理他们后, 紧张得要命, 赶紧乖乖跑去开会, 并按照李刚的意见投票表决。他们担心一旦被李刚踢出去, 以后他会给他们穿小鞋。毕竟李刚以前做坏事不眨眼, 曾经在听到一个人讲他坏话时当场将一块砖头拍在对方头上, 导致对方头破血流。
尽管混混不会轻易使用身体暴力, 但其曾经的狠人形象足以威慑村民代表, 作为一种真实的“气场”钳制他们[20]。在村民代表受惠于混混并加入了他们的队伍之后, 会自觉服从混混的指挥与安排, 以避免受到来自混混的威胁或莫名其妙的麻烦。混混一旦掌握了稳定的村民代表队伍, 他就可以自主操控和左右村庄事务。
可以看到, 民主制度供给的方向是压缩村干部进行非正式运作的空间, 却给予了混混利用自身非正式身份攫取权力和控制村庄的机会和空间。混混通过资源分配、关系构建、暴力威慑等方式控制村民和村民代表, 获得了村民权力结构的掌控权。他们依靠对村民权力结构的日常控制, 形成对于村级权力结构的反制, 即依靠村民代表及其组织去干涉和反对村级权力结构的决策和意见, 限制村干部的权力行使, 甚至架空村干部的权力。正是在民主制度供给的助力下, 混混才得以进入村庄, 通过非正式权力的运作超越被严格监督和限制的正式干部, 从而成为村庄权力和村庄事务的实际控制者。
四、混混控制之下的乡村治理
在制度供给背景下, 混混进入村庄权力结构中不再通过依附于富人的支持, 而是通过各种非正式的手段笼络和控制村民和村民代表, 以此建立起自己的“部队”, 形成对村庄的实际控制。相比于富人治村, 由于混混自身的天然特性, 他们对于利益更加贪婪, 处事时无底线, 在治村时无所顾忌。当混混全面控制村庄以后, 乡村两级的治理均面临着窘境。
1. 村庄分裂与发展迟滞
基层民主制度的进一步供给意在改变派性斗争下村庄分裂的格局, 有效约束村级权力, 整合村庄意志, 促进村庄发展。但混混进入村庄以后, 并未改变村庄分裂和发展迟滞的局面, 反而加剧了村庄原有的裂痕。混混利用制度空隙掌控村庄权力, 进一步刺激了村庄内部关系的分裂, 吞噬了村庄集体资源与利益, 并阻碍了村庄的正常发展。
村庄内部关系的分裂源于选举中的派性斗争。在派性之争中, 派性领袖往往通过物质利益的刺激获得村民在选举上的支持, 由于缺乏政治原则, 派性缺乏稳定性和组织性[21], 因此, 村民之间的关系只是在选举前后出现短暂的分裂。但是, 在混混治村格局下, 支持他的村民和村民代表不仅要在选举时发挥作用, 而且要在村庄日常治理中发挥作用, 因此, 此派与彼派之间就必须划清界限, 断绝来往, 两派村民之间形成一道深深的鸿沟。
在李刚的主导下, D村现在分裂为明显的两派, 两派领袖之间水火不容, 势不两立。两派的支持者同样如此, 彼此都不到对方的小商店去买东西, 平时行走也都是绕行, 避免经过对立面的家门口。
民主制度的供给意在通过调动村民参与村庄事务的积极性, 推动村庄的建设与发展。民主权利被混混攫取以后, 不仅使得村庄更加分裂, 而且增加了村庄建设的成本。一方面, 混混极力从建设项目中攫取利益, 增加建设的经济成本;另一方面当村庄建设与个体利益相冲突时, 混混为了个人利益设法阻挠建设的进程, 增加了建设的协调成本。
由于混混缺乏稳定的工作和收入来源, 当他们进入村庄以后, 会采取非正当手段贪婪地谋取利益。混混因要依靠村民尤其是村民代表的支持, 就不能公然侵蚀村集体资源, 否则会引起民愤而失去民众的支持, 因此在村庄建设中大肆赚取灰色利益, 并垄断攫取利益的权力。
李刚曾说, “集体的钱, 我一分不要;工程的钱, 我一分不让它飞走”。所以, D村几乎所有可承包的工程项目都由李刚一人承包。D村最近几年工程项目多, 仅2017年一年, 已确定有四个大项目, 涉及2000万的工程量, 包括两条水渠建设、搬山安置小区建设、道路硬化, 这四大工程的毛利将达到至少600万元, 全部落入李刚的囊中。此外, 李刚为了警告时任书记王平不要跟他抢占村庄工程项目, 通过控制村民代表不签字以拒绝验收公墓项目, 导致公墓完成一年后仍无法投入使用。
以李刚为首的一派, 利用村民代表的权力, 有效钳制了对立派的村庄建设, 并攫取了获利机会。同样, 为了报复李刚, 反对派也会竭尽全力寻找李刚的漏洞与过错, 阻碍李刚牵头的建设项目, 上访上告李刚的违规行为, 两派的斗争最终导致村庄自主建设难以推进, 每次建设都要花费大量的时间和精力处理二者之间的矛盾。在混混治村下, 混混利用村民代表影响村庄建设, 村民代表成为村庄发展的阻碍, 这与基层民主制度的注入理念完全相背离。
2. 乡村博弈与政府失控
混混治村打破了富人治村下乡村利益共同体的局面。在富人治村的村庄, 富人支持和协助乡镇完成各项自上而下的任务, 乡镇对于富人村干部的违规行为则睁一只眼闭一只眼, 给予他们一定的谋利空间[22]。富人村干部是乡镇政府控制村庄的抓手, 富人若违逆政府的意愿, 乡镇极易通过制约富人的发展实现对富人的反制。当村庄由混混把持之后, 政府由于缺乏钳制混混的抓手, 难以控制混混。混混没有固定职业, 且利用村民代表的权力与之抗衡, 政府与之过招, 有点类似于铁拳打在棉花上的感觉, 经常拿混混没有办法。乡村之间的关系出现了一定的张力, 需要经过多次博弈才能够办成事。
政府要控制混混的最好办法是进行利益诱导, 将涉及混混所在村庄的各种工程利益都分配给混混, 并且要默认混混的各种谋利行为。
李刚经常去骚扰镇政府, 几乎每天都要去镇政府“报到”一次, 有时是去要钱, 有时是去蹭政策信息, 最高频率是一天到政府去了五次, 为了要钱, 决心非常大, 政府欠他的钱一定要拿到, 所以就不辞辛苦地跑了五遍。李刚对于利益非常敏感。一次镇政府配合上级完成重点工程建设项目, 要修一条马路。在修马路之前, 李刚利用堂弟的宅基地, 赶紧挖了两个坑, 没有建房, 连水泥、砖头都没有浇, 就声称这是自己即将建房的宅基地, 让政府赔钱给他。政府只好赔偿给他4万元, 两个坑共1.5万元, 奖励金2.5万元。
乡镇为了推进工作, 偶尔给予混混一点利益可以加快建设进程。M镇在D村的项目工程量多, 工程项目要如期完成, 必须得依靠混混协助解决问题。因此, 乡镇一般会采取利益诱导的方式安抚和收买混混。问题在于, 当乡镇的目标与混混的个人目标发生冲突时, 地方政府就缺乏可以有效制约混混的手段。
在公墓建设问题上, 李刚试图通过不签字验收限制反对派王平在村庄中的获利机会, 但李刚的行为严重影响到了乡镇的工作进度。X-S线的公路经过D村, D村线路中正好有两座坟, 原本联村领导已经与坟墓的亲属谈妥, 待公墓建好后就将坟墓迁移到公墓中去。然而, 李刚坚持不允许公墓验收。李刚的态度最后也让王平恼了, 赌气放弃工程款, 宁可自己去还贷款, 也不让坟墓迁进来了。结果是, 乡镇在其中根本无法调平关系, 工程项目难以顺利推进, 工程任务完成受到限制。
在M镇, 乡镇具有强势权威, 一是具有绝对的资源控制权, 包括地方可支配财力与自上而下的项目资源, 二是拥有政治权利控制权, 表现在政策的执行权、制度落实的监督权和政策制度解释的自由裁量权上。对于村干部而言, 乡镇作为一股笼罩性的力量而存在, 不敢轻易与之抗衡。当混混掌握村庄的实际控制权之后, 他们却与政府展开了博弈。混混属于非体制权威, 但他们借助制度而生, 具有一定的民意基础, 混混可以利用民意形成与政府相互抗衡的力量, 可以与政府谈判, 甚至让政府无路可走。一言以蔽之, 混混利用制度供给的村民权力使得基层政府失去了控制乡村社会的能力。
五、混混治村与基层民主悖论的生成
基层民主的发展, 不是理念上的发展, 而是要对社会发展具有推动作用。N县所进行的制度供给, 是为了解决基层社会中的运行障碍而进行的深度民主实践。制度供给通过扩大村民的民主权利, 增强村民对于村级权力结构的约束、监督与反制能力, 从而形成了村级权力结构与村民权力结构的对垒与制衡局面。二者相互制衡的基础在于, 村庄内部能够完成利益与诉求的整合, 形成一致的公共利益和公共意志, 并选举出能够代表公共利益与公共意志的公正代表。问题在于, 由于M镇内外生利益密集, 不同主体之间的利益难以整合, 利益将村庄分裂瓦解, 村民被派性及其派性背后的利益分配所裹挟。在利益难以整合、缺乏合意代表的情况下, 通过自上而下的制度供给, 赋予村民一定的权力, 其后果则是制度权力被混混援引, 成为混混自身壮大实力与获取利益的工具。由此产生了基层民主的悖论。
一是民主的主体悖论。民主的主体即享有民主权利的人。村级民主的主体为全体村民, 他们享有管理村庄的权力。民主的发展具有一定的阶段性, 民主发展越深入, 村民享有的权利越多。民主权利的发挥并非没有限度, 一方面要代表自身的意见, 另一方面要考虑到整体利益, 即个体民主表达最终要集中于整体的一致利益, 而不能变成少数人甚至个别人的意志。
在利益密集的村庄, 由于存在内部利益分裂, 国家越是给予村民更多的权利, 就越容易被少数人所利用和掌控。在M镇, 村级权力清单和五议决策法为村民管理和监督村庄提供了依据。在去政治化的村庄, 村民们对于权力下沉无感, 因为民主权利无法带来切实的利益, 反而会因为运用权力而得罪村干部或村民, 所以大多数村民对于竞选村民代表不感兴趣。对于派性头目而言, 村民的新增权利则可以被利用成为自身谋利的工具, 附着于村民代表身上的权力能够增加他们对于村庄的掌控力。因此, 制度供给并未激发村民参与村庄的积极性, 反而激化了派性斗争, 将派性斗争的范围扩大至村民代表, 同样通过利益收买的方式将村民代表的权利收纳至派性斗争中。在此情形下, 混混可以通过收买村民代表, 包抄村级正式权力, 形成与村级权力结构相抗衡的格局, 而民主的主体也从村民、村民代表变成了代表个体利益的混混。
二是民主的治理悖论。民主制度的有效性不仅要表现在民主权利的行使上, 还要表现在对于基层社会秩序的保障上。如果民主制度的实施引发基层社会秩序混乱, 那么这项制度的效力就有待商榷。M镇在推进村级权力清单和五议决策法之后, 村民代表在村庄各项事务上拥有了参与权。从理论上来讲, 村民代表的参与能够更加有利于村级事务的公平落实。但事实上, 由于村民代表的权力被少数人尤其是混混所攫取, 混混掌握的村民权力结构与村级权力结构相抗衡, 导致村庄内部的斗争与矛盾更加激烈。在激烈的斗争之下, 一方面村庄内部无法进行自主建设, 另一方面, 乡镇在开展工作时也会受阻, 混混利用形式正义与政府博弈, 逼迫政府满足其利益需求, 或者利用政府与反对派相抗衡。当民主的权力被少数人攫取之后, 民主制度就成为基层社会有效治理的障碍。
三是民主的制度内卷化悖论。在基层民主实践中, 由于民主权利的有限性, 产生了种种问题。为了解决各种问题, 通过制度供给增加民主权利, 以此解决制度有限性所带来的问题。然而, 制度供给越多, 制度越复杂, 需要协调的关系越多, 所产生的制度缝隙也越多, 引发的矛盾和问题也越多, 即制度供给超过了实际需求, 出现制度过剩和内在冲突, 将最终导致村民自治制度边际效用递减[23]。民主制度的供给, 试图将普通群众纳入村庄政治中来, 村民代表成为村庄权力中的重要一极。在无法改变利益刺激与派性斗争的情况下, 村民代表的权力必然会引发更为激烈的权力争夺。当混混利用自身的非正式身份获得争夺村民权力结构的优势之后, 反而引发了更多的矛盾与治理困境, 使得制度运行的成本进一步增加。一言以蔽之, 民主制度供给并未推动基层社会的发展, 反而引发各种问题, 增加制度运行和社会治理成本, 从而形成民主制度内卷化的悖论。
六、余论
制度供给所引发的混混治村, 形成了基层民主的悖论性实践。基层民主的权力主体由群众变为混混, 下沉的权利由混混掌控后, 反而削弱了政府权威, 滋生了治理难题。要解决各种问题, 就需要更多的制度进行弥补和修正, 制度运行的成本高涨, 并继续产生矛盾和治理困境, 这些矛盾和困境反过来又会消解民主制度的意义。就此, 可以基于基层民主的实践悖论进一步思考两个问题。
一是民主视野下的国家与社会关系。当前, 学界存在关于国家与社会关系的讨论, 普遍认为应当给予社会更多的权利, 要求国家从社会中退出。就目前的基层社会发展的情况来看, 由于村庄社会中的利益越来越难整合成为一致的公共利益, 所以即使赋予基层更多的民主权利, 这一权利极易被少数群体转化成为自身的权力, 成为私人程序合法的垄断权力。基层民主权利一旦成为少数人合法的垄断权力, 国家要想再介入进去就非常困难。可以预见, 国家一旦退出, 基层只会越来越乱, 以至于失去控制。
二是国家治理现代化背景下基层民主与基层治理的关系。当前国家治理现代化的发展, 越来越向着权力的规范化方向发展, 规范权力具有重要意义, 一方面能够提高权力的使用效率, 另一方面能够约束权力的滥用。当前发展迅猛的乡村社会, 由于利益密集, 关系复杂, 在完成各种治理任务时需要借用非正规权力。权力的使用一旦完全规范化以后, 会导致规训的权力无法应对不规则的治理任务, 最终影响到乡村和国家的正常发展。因此, 在当前阶段, 若通过民主制度的推进, 过度要求乡村社会权力的规范化使用, 必然会影响到乡村社会的治理格局, 进而影响到社会的稳定发展。
作者：雷望红
来源：中国青年研究2018年04期
发表于 2018-6-19 08:42:03
